194 unsere jugend, 70. Jg., S. 194 - 202 (2018) DOI 10.2378/ uj2018.art32d © Ernst Reinhardt Verlag München Basel Qualitätsentwicklung und Wettbewerb in den Hilfen zur Erziehung Die Einführung von Markt- und Wettbewerbselementen in den Hilfen zur Erziehung weckt einerseits die Befürchtung, dass diese eine Abkehr vom Menschen mit seinen Bedarfen bedeute. Andererseits könne diese auch zu Qualitätssteigerungen führen. Entgegen der Vereinseitigung solcher Annahmen gilt es jedoch, die Chancen und Risiken von mehr Marktbzw. Wettbewerbselementen auszuloten. von Prof. Dr. phil. Markus Emanuel Jg. 1977; Dipl.-Sozialarbeiter, Professur für Theorien, Forschung und Handlungsansätze in der Sozialen Arbeit Die Qualitätsdebatte in der Kinder- und Jugendhilfe Spätestens seit der Einführung der Qualitätsentwicklungsvereinbarungen (§ 78 b SGB VIII) im Jahr 1999 zwischen öffentlichen und freien Trägern der Kinder- und Jugendhilfe werden die Fragen zu fachlichen Standards, Kriterien professionellen Handelns usw. unter dem Topos der Qualität verhandelt. Dabei wird bis heute um ein einheitliches Qualitätsverständnis gerungen, denn „die“ Qualität gibt es nicht (Böllert 2004, 122). Die gängigen Auseinandersetzungen mit dem Qualitätsbegriff in der Kinder- und Jugendhilfe fokussieren die direkte Leistungserbringung zwischen den AdressatInnen und den Fachkräften, gelegentlich ergänzt durch eine organisationale Perspektive auf die leistungserbringende Einrichtung sowie die sozialpolitischen Ziele (Flösser/ Oechler 2004, 175). Weiter ist die Qualitätsdebatte in den Hilfen zur Erziehung eng verknüpft mit den Fragen nach den Modi zur Allokation der Ressourcen und der Distribution der Leistungen. Die Fragen lauten konkret: Welche Leistungserbringer erhalten für welche angebotenen Leistungen, in welcher Qualität welche Entgelte und an welche Familien werden die im Einzelfall zu entwickelnden Hilfen wie genau „verteilt“? Analytisch werden die Koordinierungsmodi staatliche Zentralsteuerung, marktliche Steuerung und solidarisches Pflichtsystem unterschieden. In der Praxis erscheinen diese nie in absoluter Reinform, sondern immer als unterschiedlich gewichteter Koordinierungsmix. Die ordnungspolitische Aufgabe ist die Gestaltung eines Koordinierungsmix, der die gewünschten Wirkungen entfaltet (Kubon- Gilke 2013, 55ff ). Im Folgenden wird zu klären sein, welche Koordinierungsmechanismen dem derzeitigen Kinder- und Jugendhilfesystem zugrunde liegen und ob die damit verbundenen Steuerungswirkungen im Hinblick auf Qualität eingelöst werden. Gleichwohl ist es nicht möglich, Schwierigkeiten und Herausforderungen 195 uj 5 | 2018 Qualitätsentwicklung und Wettbewerb eines Erbringungskontextes zu analysieren, ohne das eigene Verständnis der betrachteten Leistung und den verwendeten Qualitätsbegriff offenzulegen. Beides wird im Folgenden kurz expliziert. Im Rahmen der Qualitätsdebatte in den Hilfen zur Erziehung wurden seit den 1990er Jahren sprachlich und konzeptionell immer wieder Anleihen bei den entsprechenden Diskursen der Betriebswirtschaftslehre gemacht. Dies zeigt sich insbesondere in der Produktsemantik der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) im Rahmen des Kommunalen Steuerungsmodells. Ausgangspunkte der Überlegungen sollten jedoch die konstitutiven Merkmale der Hilfen zur Erziehung sein, die sich aus der Rekonstruktion ihrer historischen und professionsbezogenen Genese ableiten lassen. Demnach können die Hilfen zur Erziehung als lebensweltorientierte Dienstleistungen zur Lebensbewältigung gefasst werden, die vier konstitutive Wesensmerkmale aufweisen. Die Hilfen zur Erziehung sind Leistungen mit folgenden Eigenschaften (zur Herleitung und Begründung: Emanuel 2015, 143ff ), sie sind ➤ sozialstaatlich verbürgt (Rechtsanspruch auf Hilfe zur Erziehung im SGB VIII mit Rückbezug auf das GG und das BGB), ➤ sozialadministrativ gesteuert (Gewährleistungspflicht und Steuerungsverantwortung durch das Jugendamt als staatliche Behörde), ➤ sozialpädagogisch erbracht (nicht kausal steuerbare, meist direkte Interaktion mit dem Ziel einer gelingenderen Lebensbewältigung) und ➤ meritorisch (die Gesellschaft hat ein Interesse daran, dass die Betroffenen diese Leistungen in Anspruch nehmen; die Betroffenen selbst haben dieses Interesse aber nicht bzw. nicht in gewünschter Intensität). Weiter sind für die Hilfen zur Erziehung die Merkmale sozialer Dienstleistungen konstitutiv wie Ko-Produktion durch die AdressatInnen, Immaterialität, Nichtlagerfähigkeit sowie Nichttransportfähigkeit (Brommer 1999, 8f; Schaarschuch/ Schnurr 2004, 311f ). Das hier zugrunde liegende Qualitätsverständnis orientiert sich an der Idee von Qualität als „relationalem Konstrukt“ (Schaarschuch/ Schnurr 2004). Als allgemein zustimmungsfähig können folgende Aspekte zur sozialpädagogischen Qualität der Hilfe zur Erziehung gelten. Qualität in den Hilfen zur Erziehung ist kein absoluter Bewertungsmaßstab. Sie kann nicht ohne Bezug zu gesellschaftlichen und persönlichen Normen, Werten, Zielen usw. konzeptionalisiert werden und ist demnach als normativ und dynamisch zu verstehen. Im Sinne der Ko-Produktion einer sozialen Dienstleistung sind an der Qualitätsdefinition mehrere Akteure beteiligt. Der Modus der Qualitätsdefinition und -bewertung wäre demnach dialogisch-aushandelnd zu gestalten. Die Rolle der AdressatInnen ist sowohl bei der „Herstellung“ als auch bei der Bewertung von Qualität zu beachten (Beckmann u. a. 2004, 14f ). Mit der Frage „Qualität von was? “ machen Honig/ Neumann darauf aufmerksam, dass in den gängigen Qualitätsdiskursen das Wesen von Qualität mit den angelegten Bewertungsmaßstäben verwechselt wird. Sie plädieren für eine erziehungswissenschaftliche Erforschung der Genese von Qualität in pädagogischen Handlungen mit dem Ziel der Rekonstruktion von Qualitätspraktiken (Honig/ Neumann 2004, 255ff ). Ergänzend wäre auch der Ansatz zu beachten, Qualität in erster Linie als Gebrauchswert für die AdressatInnen zu verstehen (Oelerich/ Schaarschuch 2005). Eine entsprechende Forschung für die Hilfe zur Erziehung steht allerdings weiterhin noch aus. Ausgehend von den konstitutiven Merkmalen der Hilfe zur Erziehung und einem Verständnis von Qualität als komplexem Konstrukt ist zu klären, welche Herausforderungen sich aus der institutionellen Rahmensetzung des Kinder- und Jugendhilfesystems ergeben, um Qualität zu ermöglichen. 196 uj 5 | 2018 Qualitätsentwicklung und Wettbewerb Der institutionelle Erbringungskontext der Hilfe zur Erziehung Zur Jahrtausendwende vollzog sich in der Kinder- und Jugendhilfe ein Wechsel der Steuerungsmodalitäten. Im Zuge der Kritik, dass die korporatistische Konstruktion des Kinder- und Jugendhilfesystems und dessen Finanzierung über das Selbstkostenprinzip zu Ineffizienzen führen würden, wurde die Einführung von mehr marktlichen und wettbewerblichen Steuerungsinstrumenten gefordert. Auch wurde dem derzeitigen System eine „geringe Innovationsfähigkeit“ (Flösser/ Schmidt 1996, 187) attestiert. Umgesetzt wurden von diesen Forderungen die Einführung der Einzelvereinbarungen zu Leistung, prospektivem Entgelt und Qualitätsentwicklung sowie die Zulassung gewerblicher Anbieter. Dies wurde als Einführung von „marktanalogen Wettbewerbsstrukturen“ (Hensen 2006, 30) gedeutet. Formal-rechtlich ist das Kinder- und Jugendhilfesystem geprägt von dreiseitigen Vertragsbeziehungen. Ein gängiges Heuristikmodell für die Akteursbeziehungen ist das Sozialrechtliche Dienstleistungsdreieck. Dieses Modell geht von den drei Akteuren BürgerInnen (als NutzerInnen), Freie Träger (als Leistungserbringer) und Staat (als Kostenträger) aus. Formal beauftragen die Leistungsberechtigten (i. d. R. die Eltern) den Leistungserbringer (i. d. R. ein freier Träger) und schulden das Entgelt. Das Jugendamt prüft den Bedarf und bewilligt bei Vorliegen der Voraussetzungen aus § 27 SGB VIII die notwendigen und geeigneten Leistungen. Das Jugendamt bescheidet den Eltern einen Anspruch auf Refinanzierung der Leistung. Der Leistungserbringer wird privatrechtlich von den Eltern mit der Hilfe zur Erziehung beauftragt und schließt mit dem Jugendamt die Vereinbarungen zu Leistung, Entgelt und Qualitätsentwicklung ab, die als Voraussetzung für die Refinanzierung gelten (als Ausnahme kann auch der Hilfeplan im Einzelfall diese Funktion übernehmen). Diese formale Struktur des Kinder- und Jugendhilfesystems folgt bestimmten Prinzipien. Für die hier verhandelten Steuerungsfragen in der Hilfe zur Erziehung sind die Prämissen der Subsidiarität, das Wunsch- und Wahlrecht gemäß § 5 SGB VIII der Leistungsberechtigten (Eltern wählen den Leistungserbringer aus und können Wünsche hinsichtlich der Ausgestaltung der Leistung äußern), das Pluralitätsgebot, die Gewährleistungspflicht BürgerInnen (NutzerInnen) Freie Träger (Leistungserbringer) Staat (Kostenträger) Gewährung der Leistung und Übernahme des Entgelts Entgelt Leistung Anspruch auf Leistung Vereinbarung über Leistung, Entgelt, Qualität Abb. 1: Sozialrechtliches Dreieck (eigene Darstellung in Anlehnung an Cremer u. a. 2013, 116) 197 uj 5 | 2018 Qualitätsentwicklung und Wettbewerb des öffentlichen Trägers (das Jugendamt stellt die notwendigen Leistungen sicher und übernimmt die Refinanzierung der Kosten für die Eltern), die Zweigliedrigkeit des Jugendamtes (Verwaltung und Jugendhilfeausschuss) sowie das Gebot der partnerschaftlichen Zusammenarbeit von Jugendamtsverwaltung und freien Trägern zentral. Der derzeit rechtlich normierte institutionelle Erbringungskontext der Hilfe zur Erziehung enthält sowohl Elemente der planwirtschaftlich-korporatistischen als auch der wettbewerblich-marktlichen Steuerung. Als planwirtschaftlich-korporatistische Elemente sind erkennbar: 1. Das normative Leitprinzip der partnerschaftlichen Zusammenarbeit von anerkannten freien Trägern und Jugendämtern. 2. Das in speziellem Sinn verstandene Subsidiaritätsprinzip als bedingter Vorrang der anerkannten freien Jugendhilfe bei der Leistungserbringung. 3. Die administrative Festlegung der prospektiven Entgelte durch „Verhandlung“ zwischen freien Trägern und Jugendämtern. 4. Die formalisierte Kooperation der freien und öffentlichen Träger im Jugendhilfeausschuss mit der Zuständigkeit für Jugendhilfeplanung und dem Abschluss der Vereinbarungen nach §§ 78 a - g SGB VIII. 5. Die Jugendhilfeplanung als staatliche Bedarfsplanung. 6. Die überörtliche, verbindliche Festlegung des Verhandlungsrahmens für die örtlichen Vereinbarungen nach § 78 b SGB VIII über Rahmenvereinbarungen auf Landesebene. 7. Die Anerkennung von bestimmten Trägern als anerkannte Jugendhilfeträger kraft Gesetzes (Wohlfahrtsverbände, Kirchen gemäß § 75 Abs. 3 SGB VIII). 8. Die Arbeitsgemeinschaften nach § 78 SGB VIII zur Abstimmung von geplanten Angeboten und Leistungen. 9. Das Pluralitätsgebot (§ 3 Abs. 1 SGB VIII), das eine vielfältige Trägerlandschaft mit unterschiedlichen Wertorientierungen und vielfältigen Inhalten, Methoden und Arbeitsformen planerisch vorhalten soll und somit das Wunsch- und Wahlrecht unterstützt. Als wichtigste marktlich-wettbewerbliche Steuerungselemente können gelten: 1. Stärkung der Nachfrageseite durch das Wunsch- und Wahlrecht und weitreichende Beteiligungsrechte in der Hilfeplanung und Jugendhilfeplanung. 2. Weitgehend freier Marktzutritt für Anbieter (Anspruch auf den Abschluss der Vereinbarungen nach §78 b SGB VIII; bei Vorliegen der Voraussetzungen Anspruch auf die Anerkennung als Jugendhilfeträger). 3. Verhandlung prospektiver Entgelte mit der Verlagerung des Auslastungsrisikos auf die freien Träger. 4. Die Autonomie der freien Träger der Jugendhilfe in Fragen der Zielsetzung und Durchführung ihrer Aufgaben und ihrer Organisationsstruktur. Diese unterschiedlichen Elemente zeigen ein „Nebeneinander von korporatistischen Strukturen und Wettbewerbsstrukturen“ (Merchel 2018, 93) und stehen durchaus in einer Spannung zueinander. Das korporatistisch-planerische System der Kinder- und Jugendhilfe wird durch wettbewerbliche Elemente herausgefordert (Merchel 2017, 272). Qualitätsrelevant ist die Ausgestaltung des ordnungspolitischen Rahmens insofern, als dass dem Wettbewerb mit seiner Entdeckungsfunktion (Wettbewerb forciert Innovation) eine qualitätsfördernde Funktion zugesprochen werden kann. Meyer (2010) verbindet einen qualitätssichernden Effekt mit einer starken Konsumentensouveränität über die Möglichkeiten von exit und voice. Exit bedeutet, dass 198 uj 5 | 2018 Qualitätsentwicklung und Wettbewerb AdressatInnen, die unzufrieden mit der Qualität einer Leistung sind, zu einem anderen Anbieter wechseln. Voice bedeutet, dass die AdressatInnen über Widerspruch und Kritik auf Qualitätsmängel aufmerksam machen können (Meyer 2010, 91f ). In der Tat scheint im derzeitigen formalen System die Innovationsfunktion einem planerischkorporativen Ansatz (Jugendhilfeplanung/ Jugendhilfeausschuss) zugewiesen. Empirische Ergebnisse zu Jugendhilfeplänen und der Arbeit des Jugendhilfeausschusses lassen Zweifel aufkommen (Gadow u. a. 2013, 36ff ), ob dies gelingt. Die exit- und voice-Funktion ist formal durch das Wunsch- und Wahlrecht, die umfassenden Beteiligungsrechte und die Vorgaben zu Beschwerdeverfahren und Ombudsstellen aufgegriffen. Meyer kritisiert, dass durch die vorverhandelten Leistungsangebote die Ausbildung einer Qualitätssouveränität der AdressatInnen jedoch ausbleibt und das Qualitätsbewusstsein schwach ausgeprägt ist, da für die AdressatInnen kein Kaufkraftverlust entsteht. Die exit-Funktion sieht er nicht umgesetzt, da die Möglichkeit des Anbieterwechsels weitgehend fehlt, sei es durch fehlende Alternativen oder durch mangelnde Informationen über Alternativen. Die voice-Funktion ist eingeschränkt, da sich AdressatInnen häufig in existenziellen Abhängigkeitsverhältnissen befinden (Meyer 2010, 92) und sich an die eingesetzten Leistungserbringer mit „psychosozialen Investitionen in Beziehungen“ binden. Meyer folgert, dass das derzeitige Sachleistungsprinzip mit planerisch-korporatistischer Steuerung die Qualitätsperspektiven der AdressatInnen systemisch vernachlässigt (Meyer 2010). Bei der Analyse des ordnungspolitischen Erbringungskontextes ist zu beachten, dass zwischen der geschilderten formalen Rahmung und der faktischen Jugendhilfepraxis unterschieden werden muss. So ist in der Praxis davon auszugehen, dass die Jugendämter als eigentliche Auftraggeber wahrgenommen werden. Das liegt zum einen daran, dass sie als Finanzierer der Leistung auftreten (obwohl rein rechtlich die Eltern das Entgelt schulden und eine Refinanzierung des Jugendamtes erhalten) und zum anderen daran, dass die Hilfe zur Erziehung eine meritorische Leistung darstellt. Das bedeutet, dass die Leistungsberechtigten (noch) nicht in der Lage gesehen werden, die Notwendigkeit der Hilfeleistung für sich oder ihre Kinder selbst zu erkennen. Ein weiteres Problem ist die Machtasymmetrie zwischen Familien, Jugendämtern und Leistungserbringern, welche sich in der Auftragskonstellation zeigt. Merchel (2017) geht davon aus, dass die Jugendämter im Verhältnis zu den freien Trägern als Leistungserbringer mit dem größeren Machtpotenzial ausgestattet sind, da sie faktisch den Leistungserbringer als Auftraggebermonopolist auswählen und eine Konkurrenz zwischen den Leistungserbringern forcieren können. Das Modell der Kooperationsbeziehung zwischen Jugendämtern und freien Trägern von hierarchisch bis gleichberechtigt kann so weitgehend von den Jugendämtern bestimmt werden. Gleichwohl befinden sich die Jugendämter und freien Träger in gegenseitiger Abhängigkeit. Insgesamt kann in der Praxis weitgehend von einem korporatistischen Erbringungszusammenhang ausgegangen werden, der von einem eingespielten „Kooperationskartell“ aus Jugendamt und bekannten freien Trägern geprägt ist. Vorteilhaft daran ist die Möglichkeit, eine ausgeprägte, verlässliche und im besten Falle vertrauensvolle Zusammenarbeit der fachlichen Akteure auf der operativen Ebene zu etablieren (von Fachkraft im ASD zu Fachkraft beim Leistungserbringer). Nachteilig sind die Schließungstendenzen gegen neue Anbieter und gegenüber der AdressatInnenseite (Merchel 2017, 270f ). Weiter ist zu beachten, dass das Wunsch- und Wahlrecht sowie die Partizipation in den Hilfen zur Erziehung keineswegs so weitgehend umgesetzt sind (Pluto 2011, 49), dass sich reale voice- und exit-Chancen für die AdressatInnen ergeben. 199 uj 5 | 2018 Qualitätsentwicklung und Wettbewerb Wettbewerb als Steuerungsmodus Mit der Einführung der Vereinbarungen nach § 78 b SGB VIII und der Zulassung gewerblicher Träger sollten durch mehr Wettbewerbsorientierung die Nachteile korporatistischer Steuerung abgebaut werden. Die Reformer versprachen sich hierdurch auch Qualitätssteigerungen in den Hilfen zur Erziehung. Ein zentrales Instrument der Qualitätsentwicklung ist die gleichnamige Vereinbarung nach § 78 b SGB VIII, die in der Regel ausschließlich zwischen der Leitungsebene des Jugendamtes und dem Leistungserbringer bilateral verhandelt wird. Sowohl die Familien als auch andere Leistungserbringer sind an den einzelnen Verhandlungen nicht beteiligt. Hier zeigt sich bereits ein Problem der Nicht-Beteiligung von AdressatInnen an der Qualitätsdiskussion in den Hilfen zur Erziehung vor Ort. Der Elfte Kinder- und Jugendbericht hat das Modell eines qualitätsorientierten Wettbewerbs propagiert. Kritisch gesehen wird ein ausschließlich preisgesteuerter Wettbewerb. Wenn die Entscheidungsgrundlage für die Beauftragung eines Leistungserbringers nur das Entgelt ohne ausreichend abgesicherte Qualitätsstandards ist, dann ist eine Qualitätserosion zu befürchten (Böllert 2004, 125ff ). Im Hinblick auf die Qualitätssteuerung bleibt die Frage, welche positiven Effekte man sich überhaupt von Wettbewerbselementen verspricht. Wettbewerb wird verstanden als Rivalität zweier Akteure im Hinblick auf ein gleiches Ziel (aus Anbietersicht: zwei freie Träger wollen den gleichen Auftrag für eine Hilfe zur Erziehung erhalten), die hier bedeutsamste Funktion des Wettbewerbs ist die Entdeckungsfunktion: Wettbewerb forciert Innovation (Cremer u. a. 2013, 41ff ). Für die Jugendhilfe wurde proklamiert: „Eine wettbewerbliche Marktallokation würde die Entwicklung differenzierter Leistungs- und Qualitätsstandards dem wettbewerblichen Entdeckungs- und Innovationsprozess überlassen […]“ (Meyer 2010, 91). Die Vorteilhaftigkeit von Wettbewerbselementen erscheint für einen Gütermarkt mit vielen Anbietern und vielen Nachfragern für homogene Produkte, über die viele Informationen bereit stehen, durchaus plausibel. Das Kinder- und Jugendhilfe-System zeigt jedoch einige Besonderheiten, die von diesem einfachen Marktmodell abweichen. Ein wichtiger Unterschied ist, dass nicht die faktischen AdressatInnen die Leistungen bezahlen, sondern das Jugendamt. Die Rolle des Nachfragenden und des Zahlenden fallen auseinander. Somit sinkt das potenzielle Interesse der AdressatInnen, qualitätsvolle Leistungen einzuklagen. Außerdem sind die AdressatInnen meist nicht in der Lage, alleine die Qualität der Leistung zu beurteilen, da ihnen die fachlichen Bewertungsmaßstäbe fehlen. Zudem ist vor der Inanspruchnahme der Leistung nicht ersichtlich, ob die Leistung von guter Qualität sein wird (es handelt sich um sogenannte Vertrauensgüter), was es der zahlenden Instanz (Jugendamt) erschwert, die Qualität der Leistungen zu prüfen. Anforderungen an die Weiterentwicklung des Erbringungskontextes in der Praxis Unter Beachtung der konstitutiven Merkmale der Hilfe zur Erziehung und der formalen bzw. faktischen Rahmung des Kinder- und Jugendhilfesystems wird im Folgenden danach gefragt, wie die erhofften Funktionen des Wettbewerbs (Innovationsfunktion und Stärkung der Konsumentensouveränität) über äquivalente Instrumente (Surrogate) ermöglicht werden können. Im Blick sind nicht Veränderungen des derzeitigen Koordinierungsmix, sondern im derzeitigen Koordinierungsmix. Das bedeutet, es geht nicht um eine grundsätzliche Verschiebung der Anteile des Koordinierungsmix zu mehr Marktelementen, sondern um die Frage wie im bestehenden Koordinierungsmix bestimmte Funktionen durch Surrogate übernommen werden können. In Ergänzung der weithin aufgestellten Forderungen nach einer Stärkung der AdressatInnenposition (mehr Partizipation 200 uj 5 | 2018 Qualitätsentwicklung und Wettbewerb in der Hilfeplanung und in der Jugendhilfeplanung/ Etablierung von Ombudsstellen und Beschwerdeverfahren) ergeben sich weitergehende Konsequenzen für eine qualitätsfördernde Weiterentwicklung des Erbringungskontextes (Emanuel 2015, 621ff ): Surrogat für voice: Interessensvertretungen der betroffenen Familien Für eine tatsächliche Ausbildung von Qualitätssouveränität und Qualitätsbewusstsein der AdressatInnen sowie der konsequenten Beachtung ihrer Perspektiven bei der Definition von Qualitätskriterien ist deren gleichberechtigte Beteiligung an den Verhandlungen zur Qualitätsentwicklungsvereinbarung unausweichlich. Hierzu würden sich Interessensvertretungen von EmpfängerInnen der Hilfe zur Erziehung (Eltern und Kinder) anbieten. Zum einen könnten diese sich über längere Zeit Kompetenz und Expertise aneignen sowie die Betroffenenperspektive in die Qualitätsdiskussion einspeisen und zum anderen als Gegengewicht zu einem korporatistisch geschlossenen „Kartell“ aus Jugendamt und freiem Träger wirken. Zweifellos sind die Anforderungen an solche Interessensvertretungen hoch, doch gerade die Stärkung von Artikulationsfähigkeit und die Bereitstellung von Artikulationsräumen ist Aufgabe der Jugendhilfeplanung und somit des Jugendhilfeausschusses. Letztlich kann dies im besten Sinne auch als sozialpädagogisches Empowerment verstanden werden. Surrogat für die Innovationsfunktion von Wettbewerb Wenn das derzeitige Kinder- und Jugendhilfesystem wenig Anreize zur Innovation bietet und gleichzeitig davon auszugehen ist, dass aufgrund des meritorischen Charakters der Hilfe zur Erziehung keine einfache Stärkung der Konsumentensouveränität stattfinden kann, bleibt die Frage nach den einzusetzenden Instrumenten. Diese müssten qualitätsrelevante Innovation fördern, die konstitutiven Merkmale der Hilfe zur Erziehung beachten und mit dem formalen Erbringungskontext kompatibel sein. Hier könnten sich solidarisch ausgeschriebene Qualitätspreise des Jugendamtes anbieten. Innovation in der Kinder- und Jugendhilfe schlägt sich in Konzeptentwicklung nieder. Beispielsweise könnte das Jugendamt einen Konzeptwettbewerb für eine bestimmte Leistung (z. B. betreutes Wohnen minderjähriger unbegleiteter AusländerInnen) ausschreiben. Alle freien Träger könnten sich mit innovativen Konzepten bewerben. Die Auswahl des Siegers erfolgt durch eine unabhängige ExpertInnenkommission, der auch AdressatInnen angehören. Entgegen gängiger Konzeptausschreibungen erhält der siegreiche Träger kein exklusives Leistungssegment, das er allein bedient, sondern einen Qualitätspreis in Form eines bestimmten Geldbetrags. Das Siegerkonzept wird allen TeilnehmerInnen zur Verfügung gestellt, sodass die Innovation allen zugänglich wird. So könnte in regelmäßigen Abständen Innovation befördert und Qualitätsentwicklung für alle belohnt werden. Es würde das Innovationspotenzial von Wettbewerb genutzt und das Ergebnis solidarisch allen zugänglich gemacht werden. Es ist davon auszugehen, dass sich dies auch vertrauensbildend auf die Zusammenarbeit aller Akteure auswirkt. Schaffung eines Vertrauensklimas zwischen Jugendamt und Leistungserbringern Institutionsökonomische Studien legen den Schluss nahe, dass ein komplexes System wie das der Kinder- und Jugendhilfe mit seinen historisch gewachsenen Strukturen und den Besonderheiten der Leistungen der Hilfe zur Erziehung unter dem Aspekt der Qualitätsentwicklung auf Vertrauen als Steuerungsmedium angewiesen ist (Emanuel 2015, 623ff ). Eine vertrauensvolle Kooperation zwischen allen Beteiligten fördert Fehlerfreundlichkeit, Offen- 201 uj 5 | 2018 Qualitätsentwicklung und Wettbewerb heit zur Thematisierung von Kritik und Konflikten und deren produktive Bearbeitung (Merchel 2017, 272), sowie eine Misserfolgstoleranz (Braun 2008, 128ff ). Diese Aspekte sind als Voraussetzungen für Qualitätsentwicklung anzusehen, nimmt man die konstitutiven Merkmale der Hilfe zur Erziehung und die normative Gestaltung des Erbringungskontextes ernst. Dass sich dies durch unterschiedliche Machtpotenziale in der Praxis schwierig gestaltet, bleibt unbestritten. Das Gremium zur Herstellung einer Vertrauensatmosphäre zwischen öffentlichen und freien Trägern könnte der Jugendhilfeausschuss (JHA) sein. Die gemeinsame Erarbeitung der Vereinbarungen nach § 78 b SGB VIII in einer AG 78 und deren konsequente Offenlegung im JHA könnte ein Beitrag zur Vertrauensbildung sein. Auch die tatsächliche Einbindung der JHAs in die Jugendhilfeplanung (die häufig von der Jugendamtsverwaltung in Abschottung betrieben wird) könnte Vertrauen im Hinblick auf anstehende Veränderungen in den Segmenten, Anteilen und Ressourcen im Hilfe-zur-Erziehungs-„Markt“ aufbauen. Dabei bleibt aber zu beachten, dass die Investitionen der freien Träger in Vertrauen und Kooperation mit dem Jugendamt vor Ausbeutung abgesichert werden. Insgesamt steht das Jugendamt mit dem größten Machtpotenzial in der Pflicht, im Hinblick auf Kooperation und Vertrauen in Vorleistung zu gehen. Eine Möglichkeit wäre, die Teilnahme der freien Träger an AGs zur Qualitätsentwicklung im Entgelt voll zu refinanzieren. Zur Unterstützung und Einbeziehung der Familien wäre die Finanzierung von Schulungen, Supervision, struktureller Ausstattung usw. für eine organisierte Interessensvertretung von AdressatInnen durch das Jugendamt denkbar. Nicht zuletzt sind die Landesjugendämter als Innovationsförderer (Merchel 2018, 95) aufgerufen, nicht nur Projektentwicklungen der operativen Leistungen und Angebote, sondern auch neue Kooperationsformen der Akteure zu fördern. Markus Emanuel Evangelische Hochschule Darmstadt University of Applied Sciences Zweifalltorweg 12 64293 Darmstadt Literatur Beckmann, C., Otto H.-U., Richter M., Schrödter M. (2004): Negotiating Qualities - Ist Qualität Verhandlungssache? In: Beckmann, C., Otto H.-U., Richter M., Schrödter M. (Hrsg.): Qualität in der sozialen Arbeit. Zwischen Nutzerinteresse und Kostenkontrolle. Leske + Budrich, Leverkusen, 10 - 31, https: / / doi.org/ 10. 1007/ 978-3-322-89070-2_1 Böllert, K. (2004): Qualität und Wettbewerb sozialer Dienste. In: Beckmann, C., Otto H.-U., Richter M., Schrödter M. (Hrsg.): Qualität in der Sozialen Arbeit. Springer VS, Wiesbaden, 121 - 132, https: / / doi.org/ 10.1007/ 978-3-322-89070-2_7 Braun, H. 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