80 80 VHN, 89. Jg., S. 80 -92 (2020) DOI 10.2378/ vhn2020.art11d © Ernst Reinhardt Verlag < RUBRIK > < RUBRIK > FACH B E ITR AG TH EME NSTR ANG Gouvernementalität und Behinderung Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation Gouvernementalitätskritische Überlegungen zu Organisation, Funktion und Beschäftigungsbedingungen von Werkstätten für behinderte Menschen Stephanie Czedik, Lisa Pfahl Universität Innsbruck Zusammenfassung: In Deutschland beschäftigen Werkstätten für behinderte Menschen vom Arbeitsmarkt ausgeschlossene Personen mit einer vollen Erwerbsminderung. Sie haben, neben dem Ziel der Teilhabe am Arbeitsleben von Menschen mit Behinderungen, die (Wieder-)Herstellung von Leistungsfähigkeit und den Übergang in den allgemeinen Arbeitsmarkt zu verfolgen. Der Beitrag untersucht den Wandel der Organisation und Funktion von Werkstätten für behinderte Menschen in Bezug auf ihre Stellung zum allgemeinen Arbeitsmarkt und beschreibt Praktiken der ‚Fremd-Führung‘ in beruflicher Rehabilitation ethnografisch. Es wird aufgezeigt, wie Werkstätten sich an allgemeinen Arbeitsmarkterfordernissen orientieren, und argumentiert, dass ‚Erwerbsminderung‘ in der Logik ‚neosozialer Rationalität‘ (Lessenich, 2008) erwerbsförmige Behinderungen hervorbringt und festigt. Schlüsselbegriffe: Arbeitslosigkeit, zweiter Arbeitsmarkt, berufliche Eingliederungshilfen, UN Behindertenrechtskonvention, Disability Studies Activating Labour Market Policies and Vocational Rehabilitation. Governmentality-Critical Reflections on the Organisation, Function, and Employment Conditions of Workshops for Disabled Persons Summary: In Germany, workshops for people with disabilities employ people who are excluded from the labour market and have a completely reduced earning capacity. In addition to the goal of participation in working life of people with disabilities, they have to pursue the (re-)establishment of efficiency and the transition into the general labour market. The present article examines the changes in the organisation and function of workshops for disabled people with regard to their position in the general labour market and describes ethnographically the practices of ‘foreign leadership’ in vocational rehabilitation. It shows how workshops are oriented towards general labour market needs and argues that ‘reduction in earning capacity’ in the logic of ‘neosocial rationality’ (Lessenich, 2008) produces and consolidates work-based disabilities. Keywords: Unemployment, second labour market, vocational integration support, UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, disability studies VHN 2 | 2020 81 STEPHANIE CZEDIK, LISA PFAHL Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation FACH B E ITR AG 1 Kritik an aktivierender Arbeitsmarktpolitik: Inhalt und Aufbau des Beitrags Dem Wandel vom fürsorgenden Wohlfahrtsstaat hin zum ‚aktivierenden‘ Sozialstaat liegt die Denkweise zugrunde, jegliche Bereiche gesellschaftlichen Lebens ökonomischen Prämissen unterzuordnen. Gesellschaftliche Probleme wie Armut, Arbeitslosigkeit, Krankheit oder Behinderung werden in dieser ‚neosozialen Rationalität‘ (Lessenich, 2008, S. 74ff.) über sozial- und arbeitsmarktpolitische Programme in die Verantwortung einzelner oder kollektiver Subjekte übertragen. Ihren Höhepunkt fand die soziale Transformation in Deutschland in den „Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz- Gesetzgebung). Ihnen liegt ein neues Paradigma in der Arbeitsförderung zugrunde. Aus einem Recht auf Unterstützungsleistungen wurde die Pflicht zur aktiven Bemühung um Teilhabe am Arbeitsleben (vgl. Traue, Hirseland, Herma, Pfahl & Schürmann, 2019). Damit verändert sich grundlegend das Verhältnis von Gesellschaft und hilfebedürftigen Personen. Letztere stehen nun in der Pflicht, ihre Hilfebedürftigkeit zu vermeiden oder zumindest aktiv zu verringern und letztlich zu beenden (vgl. Lessenich, 2008, S. 89f.). In der sozial- und erziehungswissenschaftlichen Forschung zum sich wandelnden Sozialstaat standen dabei lange Zeit der allgemeine oder ‚erste‘ Arbeitsmarkt und seine Veränderungsdynamiken im Vordergrund (vgl. Hirseland, Ramos Lobato & Ritter, 2012). Die Kritik an der aktivierenden Sozialpolitik und der Individualisierung der Verantwortung für Erwerbslosigkeit lässt sich, so unsere These, auf den ‚zweiten‘ Arbeitsmarkt bzw. die berufliche Rehabilitation übertragen. Wer unter den regulären Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes nicht mindestens drei Stunden täglich arbeiten kann, gilt als voll erwerbsgemindert und kann sich dadurch dem regulären Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stellen (§ 43 Abs. 2 SGB IV). Durch die ärztliche Anerkennung einer vollen Erwerbsminderung wird eine Unterbringung auf dem zweiten Arbeitsmarkt möglich und auch vielen betroffenen Personen nahegelegt. Eine Erwerbsminderung stellt also die Voraussetzung für die Teilhabe am zweiten Arbeitsmarkt im Rahmen beruflicher Rehabilitation dar. Dieses stark wachsende Arbeitsmarktsegment bietet Personen, die vom ersten Arbeitsmarkt nicht aufgenommen werden und die aufgrund von gesundheitlichen Beeinträchtigungen als voll erwerbsgemindert gelten, eine Beschäftigungsmöglichkeit. Die berufliche Rehabilitation umfasst unter anderen Maßnahmen der Bildung, Erst- und Wiedereingliederung, Integrationsfachdienste sowie die Werkstätten für behinderte Menschen, die hier im Mittelpunkt stehen 1 . Letztere bieten in Deutschland über 300.000 Menschen mit Behinderungen Beschäftigung (BAG WfbM, 2018). Werkstätten für behinderte Menschen zeichnen sich als Teil der Rehabilitation dadurch aus, dass eintretende Personen als ‚werkstattbedürftig‘ gelten und durch die Beschäftigung in der Werkstatt eine (Wieder-)Herstellung ihrer Leistungs- und Erwerbsfähigkeit angestrebt wird. Sie sind grundlegend auf berufliche Rehabilitation ausgerichtet, haben aber zugleich „ein Mindestmaß an wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung“ zu erbringen. Personen(-gruppen), die diesen Anforderungen nicht entsprechen, werden aus dem Arbeitsbereich der Werkstätten ausgeschlossen (§ 219 Abs. 2 SGB IX). Trotz dieser Regulierung ist in den letzten Jahrzehnten eine deutliche Zunahme an Beschäftigungsplätzen in Werkstätten zu beobachten; es fand eine starke Expansion des Sonderarbeitsmarktes statt. Zudem wird eine Veränderung der Beschäftigtengruppe konstatiert. Vor dem Hintergrund neoliberaler Transformationsprozesse der deutschen Arbeits- VHN 2 | 2020 82 STEPHANIE CZEDIK, LISA PFAHL Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation FACH B E ITR AG marktpolitik fragen wir danach, wie diese Veränderungen des zweiten Arbeitsmarktes zu verstehen und zu bewerten sind. Im Zuge der Implementierung der UN Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) und dem Anspruch auf gesellschaftliche Inklusion für Menschen mit Behinderungen stellen sich in der öffentlichen Debatte darüber hinaus Fragen zur Umsetzung des Rechts auf Teilhabe an Arbeit. Wenn fehlende Teilhabe am Erwerbsleben auf defizitäre Eigenschaften oder nichtkonformes Verhalten Einzelner (vgl. Hirseland et al., 2012) reduziert wird, dann stellt das Bestreben nach Inklusion in Arbeit die Gefahr dar, dass ‚Inklusion‘ umgedeutet wird und im Kontext liberaler Arbeitsmarktpolitik Menschen mit Behinderungen als neues Aktivierungspotenzial betrachtet werden. Wir verstehen die gegenwärtigen Arbeitsmarktpolitiken als Folge einer neosozialen Rationalität und fragen nach der Wirkung dieser ideologischen Instanz auf die Fremdführungspraktiken von Menschen in der beruflichen Rehabilitation (Abschnitt 1). Die Arbeitsmarktsituation von Menschen mit Behinderungen wird in Abschnitt 3 dargestellt. Über eine Beschreibung der Maßnahmen der beruflichen Eingliederung wird die Bedeutung und arbeitsmarktpolitische Funktion von Werkstätten für behinderte Menschen herausgearbeitet und institutionelle Zuweisungsprozesse zu Werkstattplätzen werden aufgezeigt (Abschnitt 4). Die Zunahme von Werkstattplätzen, die Veränderungen in der Zusammensetzung der Gruppe der beschäftigten Personen und der Wandel der Organisation und Arbeitsweise von Werkstätten für behinderte Menschen werden vor dem Hintergrund arbeitsmarktpolitischer Veränderungen in Deutschland betrachtet (Abschnitt 5). Abschließend werden die Entwicklungen diskutiert und argumentiert, dass Analysen des zweiten Arbeitsmarktes notwendig sind, um die Richtung des Wandels in der beruflichen Rehabilitation zu verstehen (Abschnitt 6). 2 Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation: Ausgangspunkt, theoretische Überlegungen und Ziele des Beitrags In diesem Beitrag wird untersucht, inwieweit sich das zum Bestimmungsmerkmal neosozialer Rationalität erklärte Paradigma der Aktivierung (vgl. Bröckling, 2016; Lessenich, 2008) in organisationalen Strukturen der beruflichen Rehabilitation niederschlägt. Kennzeichnend für arbeitsmarktpolitische Aktivierungspolitiken ist das Operationalisieren von Beschäftigungsfähigkeit als individuelle Eigenschaft (vgl. Bartelheimer, 2009, S. 141f.). Diese ideologische Rationalität der Aktivierung wollen wir in ihrer gesellschaftlichen Materialität untersuchen, den Praktiken der beruflichen Rehabilitation. Die Aufgaben und Funktionen beruflicher Rehabilitation sowie der Ausbau von Werkstätten werden dabei als Teil gegenwärtiger Arbeitsmarktpolitik verstanden. Arbeitsmarktsoziologisch betrachtet bietet das System der beruflichen Rehabilitation für Personen mit anerkannter Erwerbsminderung grundlegend die Möglichkeit zur Teilhabe am Arbeitsleben. Wissenssoziologisch betrachtet findet im System der beruflichen Rehabilitation eine diskursive Zuschreibung eines ‚individuellen Defizits‘ statt, das mit einer abwertenden sozialen Positionierung der bezeichneten Subjekte einhergeht. Zudem werden als erwerbsgemindert klassifizierte Personen bestimmten ‚Fremd-Führungen‘ unterworfen, die widersprüchliche Erwartungen an Arbeitssuchende stellen. Vom Arbeitsmarkt ausgeschlossene Personen werden als Rehabilitand/ innen nur bei Nachweis einer Erwerbsminderung in Werkstätten beschäftigt, die neben dem Ziel der Teilhabe am Arbeitsleben immer auch das übergeordnete Ziel der (Wieder-)Herstellung von Leistungsfähigkeit und den Übergang in den allgemeinen Arbeitsmarkt verfolgen. VHN 2 | 2020 83 STEPHANIE CZEDIK, LISA PFAHL Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation FACH B E ITR AG Den institutionellen Regeln liegt entsprechend die Denkweise zugrunde, dass Personen aufgrund von gesundheitlichen Beeinträchtigungen erwerbsgemindert sind und durch eine Beschäftigung in einer Werkstatt ‚gefördert‘ und zur Arbeit befähigt werden können. Im Diskurs der beruflichen Rehabilitation wird daher auch von einer ‚Werkstattbedürftigkeit‘ gesprochen. Die Anforderungen an eine Beschäftigung in einer Werkstatt und die damit einhergehenden Praktiken in der beruflichen Rehabilitation schaffen somit ganz bestimmte Bedingungen der beruflichen Teilhabe, die sich durch das Regelwerk des Zugangs zur beruflichen Rehabilitation ergeben. Ziel des Beitrags ist es, eben solche aktivierenden Praktiken der ‚Fremd-Führung‘ am Beispiel der Werkstätten für behinderte Menschen zu untersuchen. Dabei beziehen wir uns auf den Begriff der Gouvernementalität, der die wechselseitigen Beziehungen zwischen Regierung und Denkweise beschreibt und auf ‚Technologien der Macht‘ verweist (vgl. Foucault, 1989; Tremain, 2010). Dieser bezeichnet im allgemeinen Verständnis die Führung der Lebensführung (vgl. Rehmann, 2008, S. 203f.), fokussiert die Verflechtung von Wissensformen, Institutionen und Praxen (vgl. ebd., S. 207f.) und ermöglicht es, empirisch zu untersuchen, wie gesellschaftliche Wissensbestände legitimiert werden und welche Wirkung sie für Subjekte entfalten (vgl. Traue et al., 2019). Das Wissen um Werkstattbeschäftigung untersuchen wir in seiner diskursiven und materiellen Praxis, um die machtvolle Bedeutung dieser institutionellen Regeln rekonstruieren zu können. Es ist davon auszugehen, dass über institutionelle Praktiken der beruflichen Rehabilitation weiterführende gesellschaftliche Ordnungen der Arbeits(un)fähigkeit hergestellt und aufrechterhalten werden (vgl. Koch, 2016) und diese Behinderungsbzw. Erwerbsminderungsklassifikation subjektivierend wirkt (vgl. Pfahl & Traue, 2012). Dem Aufsatz liegt ein laufendes empirisches Forschungsprojekt zugrunde, das ‚Fremd- und Selbst-Führungstechniken‘ der beruflichen Rehabilitation in Werkstätten für behinderte Menschen untersucht und damit Aufschluss gibt über die Organisation von Werkstätten, die im Rahmen einer Ethnografie wissenssoziologisch analysiert werden 2 . Die 2017/ 18 in Feldaufenthalten erhobenen Materialien (Beobachtungsprotokolle, Gesprächsnotizen, Dokumente) sowie Gesetzestexte und statistische Daten werden systematisiert, beschrieben und ausgewertet (vgl. Geertz, 1987). Diskurse und institutionelle Praktiken der Rehabilitation werden in sozialwissenschaftlich-hermeneutischer Perspektive rekonstruiert (vgl. Reichertz & Schröer, 1994). In diesem Beitrag fokussieren wir ‚Fremd-Führungen‘ durch die berufliche Rehabilitation sowie die politisch-ökonomischen Materialitäten von Werkstätten für behinderte Menschen. Damit verstehen wir die hier vorgelegte Analyse als Beitrag zur Debatte um den aktivierenden Sozialstaat und untersuchen seine Wirkung auf den zweiten Arbeitsmarkt. Es werden gegenwärtige Konstruktionsprozesse von Erwerbsminderung beschrieben und im Sinne der Disability Studies institutionelle Prozesse der Herstellung von ‚beruflicher Behinderung‘ und ihre gesellschaftliche Funktion in den Blick genommen. 3 Arbeitsmarktsituation und -Eingliederung von Menschen mit Behinderungen In Deutschland ist die große Mehrheit der Menschen mit Behinderungen von jeglicher Art der Beschäftigung ausgeschlossen: Von denjenigen, die zu den Erwerbspersonen gezählt werden, ist eine Mehrheit entweder als arbeitssuchend gemeldet, befindet sich in beruflichen Maßnahmen oder in Werkstätten für behinderte Menschen. Wie in anderen Ländern auch, ist fehlende Arbeit und Beschäftigung somit ein zentrales behindertenpolitisches Thema (vgl. Waddington, Broderick & Poulos, VHN 2 | 2020 84 STEPHANIE CZEDIK, LISA PFAHL Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation FACH B E ITR AG 2016, S. 150). Die Erwerbsbeteiligung von Menschen mit Behinderungen variiert in den einzelnen europäischen Ländern zum Teil stark. Maßgeblich dafür ist die jeweilige Arbeitsmarkt- und Behindertenpolitik eines Landes (vgl. Berger, 2015; Maschke, 2008; Wansing, Welti & Schäfers, 2018). In Deutschland liegt die Erwerbsquote von Menschen mit Behinderungen (45,1 %) weit unter dem Durchschnitt der Gesamtbevölkerung (77,4 %). Unabhängig vom Alter sind sie wesentlich seltener erwerbstätig (im Schnitt 30 %). Sie sind deutlich häufiger und länger von Arbeitslosigkeit betroffen (Bundesagentur für Arbeit, 2017) und profitieren auch von positiven Konjunkturentwicklungen weniger stark (Vukovic & Greskamp, 2016) 3 . Ihre stark benachteiligte Arbeitsmarktsituation zwingt in Deutschland anteilsmäßig besonders viele Menschen mit Behinderungen in die Abhängigkeit von sozialstaatlichen Leistungen (Pfahl & Powell, 2010; Maschke, 2008). Zugleich werden sie in arbeitsmarktpolitischen Debatten oft ‚übersehen‘. In der Arbeitsmarktsoziologie wiederum stellt die Erwerbsbeteiligung einen wichtigen, wenn nicht sogar zentralen Indikator für soziale Ungleichheit in modernen Gesellschaften dar (vgl. Solga, 2005). Personengruppen, die nicht am Arbeitsmarkt partizipieren oder überproportional häufig erwerbslos sind, sind deutlichen Nachteilen ausgesetzt: Sie leben mit geringeren Einkommen, sind stärker auf Partner/ innen, Familien oder wohlfahrtsstaatliche Zuweisungen angewiesen und leben häufig in Armut. Menschen mit Behinderungen gelingt der Eintritt in den ersten Arbeitsmarkt und der Verbleib dort wesentlich seltener (Bundesagentur für Arbeit, 2018). Die berufliche Rehabilitation hat deshalb die Aufgabe, Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben für Menschen zur Verfügung zu stellen, die vom ersten Arbeitsmarkt ausgeschlossen sind. Die Sozialgesetzgebung sieht diverse Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung vor, wie etwa Hilfen zum Erhalt oder Erlangen eines Arbeitsplatzes, eine Berufsvorbereitung, eine Unterstützte Beschäftigung, ein Budget für Arbeit sowie Leistungen im Eingangs-, Berufsbildungs- und Arbeitsbereich von Werkstätten für behinderte Menschen. Ziel dieser Leistungen ist es, die Erwerbs- und Leistungsfähigkeit von Personen „zu erhalten, zu verbessern oder (wieder-)herzustellen“ (§ 49 Abs. 1 SGB IX). Die Teilhabe am Arbeitsleben kann damit sowohl auf dem ersten als auch auf dem zweiten Arbeitsmarkt erfolgen. Kostenträger wie die Bundesagentur für Arbeit, die Deutsche Rentenversicherung oder die gesetzliche Unfallversicherung haben dabei die Möglichkeit, Ausbildungs- und Eingliederungszuschüsse sowie Arbeitshilfen im Betrieb des ersten Arbeitsmarktes zu leisten oder aber Beschäftigungsplätze im zweiten Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stellen. Kostenträger treffen mit Leistungsanbietern, d. h. den (über-)betrieblichen Einrichtungen oder speziellen Rehabilitationseinrichtungen wie den Werkstätten für behinderte Menschen, Vereinbarungen über Art und Umfang der Leistungen. Die jüngsten Entwicklungen in Deutschland verweisen zwar auf einen Rückgang der Arbeitslosigkeit von Menschen mit Behinderungen (vgl. Bundesagentur für Arbeit, 2017). Diese Entwicklung muss aber darauf zurückgeführt werden, dass die Bundesagentur seit 2014 auch Menschen in Werkstätten in ihrer Beschäftigtenstatistik aufführt (vgl. Sell, 2015). Denn nach wie vor führen die meisten ‚Abgänge‘ aus der Arbeitslosigkeit von Menschen mit Behinderungen nicht in Erwerbsbeschäftigung, sondern in Erwerbsminderung (vgl. Bundesagentur für Arbeit, 2018). Die Zuschreibung einer vollen Erwerbsminderung ermöglicht die Inanspruchnahme von sozialstaatlichen Leistungen wie einer Erwerbsminderungsrente (vgl. Hergesell, 2019) und Maßnahmen beruflicher Rehabilitation und stellt zugleich - unabhängig von der formalen Qualifikation der betroffenen Personen - einen Ausschluss aus dem regulären Arbeitsmarkt aufgrund ‚individueller gesundheitlicher Beeinträchtigung‘ her. VHN 2 | 2020 85 STEPHANIE CZEDIK, LISA PFAHL Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation FACH B E ITR AG 4 Zur gegenwärtigen Bedeutung von Werkstätten für die Teilhabe an Arbeit Im Angebot der beruflichen Rehabilitation spielen Werkstätten für behinderte Menschen eine entscheidende Rolle. So zeigen die Daten der Bundesagentur für Arbeit (2017), dass der allergrößte Teil an Personen, die besondere Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben beziehen, sich im Eingangs- und Berufsbildungsbereich der Werkstätten befindet. Die berufliche Eingliederung weist eine erhebliche Zuweisung zum zweiten Arbeitsmarkt auf. Im Jahr 2017 wurde mehr als ein Viertel der Leistungen für die Eingliederungshilfe in Werkstätten erbracht (Institut der deutschen Wirtschaft Köln, 2018). Gleichsam deuten seit 2010 erfolgte Kürzungen von Fördermitteln zur Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben sowie ihre rückläufige Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen auf die eingeschränkten Förderchancen für Menschen mit Behinderungen durch die berufliche Rehabilitation hin (vgl. Deutscher Gewerkschaftsbund, 2018). Die Hilfen zur beruflichen Eingliederung wiederum sind an institutionelle Entscheidungen gebunden und werden den Rehabilitand/ innen nicht zur freien Verfügung gestellt, was eine Einschränkung im Wahl- und Entscheidungsrecht über die Art der Beschäftigung bedeuten kann. Die hohe Zahl der Vermittlung von Menschen mit Behinderungen aus der Arbeitslosigkeit in die Werkstätten verdeutlicht ein Interesse der Arbeitsagenturen an den Werkstätten als Lösung für das Problem der strukturellen Arbeitslosigkeit (vgl. Kowitz, 2016). Die Initiative für den Eintritt in eine Werkstatt geht mehrheitlich von den Agenturen und gesetzlichen Betreuer/ innen aus, nicht von den Personen selbst (vgl. Wagner-Willi, 2002). Die erstmals für den Zeitraum von 1994 bis 2006 durchgeführten Studien zur bundesweiten Bedarfserhebung an Werkstattplätzen (vgl. Detmar et al., 2008; Hartmann & Hammerschick, 2003) weisen erhebliche Veränderungen der Werkstätten hinsichtlich ihrer Größen und ihrer Personengruppen auf. Dabei zeigt sich ein deutlicher Ausbau an Werkstattplätzen von Mitte der 1990er bis Mitte der 2000er Jahre. Zwischen 1994 und 2005 ist die Anzahl an belegten Plätzen von 158.000 auf 256.000, d. h. um über 60 Prozent gestiegen (BAG WfbM, 2008). Seit etwa 2013 steigt der Bedarf deutlich geringer (BAG WfbM, 2018), was u. a. auf ein altersbedingtes Ausscheiden aus Werkstätten zurückgeführt werden kann (vgl. Detmar et al., 2008, S. 55). Im Jahr 2018 waren bundesweit 312.389 Plätze in 683 Werkstätten belegt (BAG WfbM, 2018). Neben Menschen mit Lernschwierigkeiten, die in Deutschland lange Zeit die Hauptadressaten der Werkstätten für behinderte Menschen darstellten (vgl. Bösl, 2009, S. 243ff.), bilden Menschen mit psychischen Beeinträchtigungen mittlerweile die zweitgrößte Gruppe, die jedoch meist nicht lange in einer Werkstatt verbleibt (vgl. Detmar et al., 2008, S. 74,76). Der wachsende Anteil dieser Personen(-gruppe) und ihr relativ kurzer Verbleib in Werkstätten verweist auf ihren zunehmenden Ausschluss aus dem ersten Arbeitsmarkt. Es ist davon auszugehen, dass die arbeitsmarktpolitische Transformation verstärkt zu psychischen Belastungen und einer Diskriminierung der Betroffenen führt (vgl. Kubek, 2012). Da passende integrative Arbeitsmarktmaßnahmen für die Zielgruppen fehlen, werden diese bei Ausschluss aus dem allgemeinen Arbeitsmarkt häufig in Werkstätten vermittelt. Auf einen Mangel an Möglichkeiten zur regulären, aber unterstützten Erwerbsbeschäftigung verweist ebenso die steigende Anzahl an Menschen mit Lernbehinderungen, die im Anschluss an die Schule den Übergang in den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt nicht schaffen und, wenn weitere Beeinträchtigungen hinzukommen, ebenso in Werkstätten vermittelt werden (vgl. Detmar et al., 2008; Kardorff, 2010; Kowitz, 2016). Der Zugang von VHN 2 | 2020 86 STEPHANIE CZEDIK, LISA PFAHL Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation FACH B E ITR AG geflüchteten Personen zu Werkstätten (vgl. BAG WfbM, 2016) kann zudem als Indiz dafür gelesen werden, dass Werkstätten für behinderte Menschen ein Arbeitsmarktsegment für all diejenigen bilden, für die der erste Arbeitsmarkt keine passenden Angebote zur Verfügung stellt. Damit wird deutlich, welche bedeutende Rolle die Werkstätten für die Ermöglichung von Teilhabe an Arbeit einnehmen: Sie fangen einen Großteil der erwerbsgeminderten Arbeitssuchenden auf und ‚entlasten‘ damit die Arbeitslosigkeitsstatistik der Bundesagentur für Arbeit. Werkstätten reagieren dabei einerseits auf die Folgen allgemeiner arbeitsmarktpolitischer Entwicklungen der vergangenen Jahrzehnte und nehmen zunehmend Personen(-gruppen) auf, die neuerdings verstärkt aus dem allgemeinen Arbeitsmarkt herausfallen. Dabei erweisen sich die Zuweisungen zu den Werkstätten als berufliche Einbahnstraßen für Rehabilitand/ innen. Ihrem gesetzlichen Auftrag, „den Übergang geeigneter Personen durch geeignete Maßnahmen auf den regulären Arbeitsmarkt zu fördern“ (§ 219 Abs. 1 SGB IX), werden die Werkstätten bei stetigen Übergangsquoten von unter 0,2 Prozent seit Jahrzehnten nicht gerecht (vgl. Detmar et al., 2008). Die Mehrheit der Menschen mit Lernschwierigkeiten, d. h. der Personen, die als geistig behindert gelten und meist Sonder- oder Förderschulen für geistige Entwicklung besucht haben, verbleibt dauerhaft in der Werkstatt (vgl. Doose, 2012; Detmar et al., 2008). Seit 2001 wurden mehr Menschen mit Behinderungen auf einen Außenarbeitsplatz 4 vermittelt als auf einen regulären Arbeitsplatz. Die Zahl der Außenarbeitsplätze steigt insgesamt und wirkt einer Integration in Betrieben des ersten Arbeitsmarktes teilweise entgegen (vgl. Maschke, 2008). Dabei bleiben die Personen häufig dauerhaft auf einem solchen Außenarbeitsplatz und finden keinen Übergang in ein tariflich gesichertes Arbeitsverhältnis (vgl. Solga & Weiß, 2015). Die Veränderungen der Werkstätten durch die Aufnahme neuer Personengruppen sowie das starke Anwachsen ihrer Beschäftigtenzahlen scheint im Zusammenhang mit neoliberaler Arbeitsmarktpolitik zu stehen: Die Vermittlung in den regulären Arbeitsmarkt orientiert sich seit 2003 an den ‚leistungsstärksten‘ Personen, deren Vermittlung erfolgversprechend erscheint. Die Zielgruppenorientierung wurde aufgelöst, wodurch die Vermittlung ohne spezifische Berücksichtigung von Hilfebedarfen erfolgt (vgl. Arnade, 2006, S. 225). Es ist festzuhalten, dass sich parallel zu den Transformationsprozessen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in den Werkstätten für behinderte Menschen ein Wandel vollzogen hat. Da für die betroffenen Arbeitssuchenden eine Beschäftigung in einer Werkstatt oft die einzige Alternative zur Arbeitslosigkeit darstellt, bietet nur diese Form der beruflichen Rehabilitation ihnen die Möglichkeit, an Arbeit teilzuhaben und der Logik neosozialer Rationalität zu entsprechen, nämlich wirtschaftlich tätig und aktiv zu sein. 5 Wirtschaftlichkeit von Werkstätten und allgemeine Arbeitsmarktentwicklungen Neben dem Auftrag der Wiederherstellung von Leistungsfähigkeit durch Unterstützung von Gruppenleitungen sind Werkstätten rechtlich nachgeordnet auch dazu verpflichtet, ein „Mindestmaß an wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung“ (§ 219 Abs. 2 SGB IX) zu erbringen 5 . Werkstätten besitzen damit einen doppelten Auftrag: Sie sollen sowohl Rehabilitation ermöglichen und begleiten als auch (Übergang in) Erwerbsbeschäftigung befördern (vgl. Schreibner, 2015). Diese wirtschaftliche Ausrichtung der Werkstätten ist mit der Zielvorgabe verbunden, dass eine „Beschäftigung zu einem ihrer Leistung angemessenen Arbeits- VHN 2 | 2020 87 STEPHANIE CZEDIK, LISA PFAHL Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation FACH B E ITR AG entgelt“ führen sollte (§ 219 SGB IX). Das Leistungsentgelt setzt sich aus einem Grundbetrag und einem an der Leistung orientierten individuellen Steigerungsbetrag zusammen. Über den ‚Leistungslohn‘ werden für Gruppenleiter/ innen Möglichkeiten der Anerkennung von Leistungsfähigkeit einzelner Personen geschaffen. Für die Beschäftigten selbst stellt dieser jedoch keinen zentralen Anreiz dar; ihnen wird im Alltag weder transparent gemacht, wie sich der Leistungslohn zusammensetzt, noch, wer ihn erhält. Zudem erhalten viele gar keinen Leistungslohn, weil sie die erwartete Leistung nicht erbringen (vgl. Schön, Richter- Witzgall & Klein, 2004, S. 286). Im Zuge technologischer und wirtschaftlicher Transformationsprozesse auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt verändern Werkstätten ihre wirtschaftliche Ausrichtung und Arbeitsweise. Es findet eine Anpassung an die Entwicklungen und Erfordernisse des allgemeinen Arbeitsmarktes statt, die seit den 1990er Jahren unter dem Konzept von „Lean Production“ (Boltanski & Chiapello, 2006) verhandelt werden. Lean Production beschreibt sich verändernde Unternehmensstrukturen, die zu einer Umstrukturierung von Produktions- und Dienstleistungsketten führen, in denen zunehmend eine kundenbasierte ‚Just-in-Time-Produktion‘ verfolgt wird. Werkstätten werden als Zulieferer Teil dieser Wertschöpfungsketten und stehen damit mit anderen Dienstleistern im Wettbewerb um Aufträge, z. B. im Angebot von Logistikdienstleistungen. Sie beginnen digitale Dienstleistungen anzubieten; klassische Montagearbeiten werden in den letzten Jahrzehnten zunehmend um (logistische) Dienstleistungsbereiche erweitert. In der Beobachtung von Werkstätten für behinderte Menschen lässt sich erkennen, dass in jüngster Zeit einige Werkstätten ihre Logistik auf digitale Assistenzsysteme umstellen und dabei auf Managementkonzepte des „Supply- Chain“ (Göpfert, 2013) zurückgreifen, die Teil des Lean Production Paradigmas sind. Das Supply Chain Management soll die Produktion und Lieferung in Unternehmen kosteneffizient und kundenorientiert gestalten (vgl. Göpfert, 2013; Beckmann, 2004). Die Einführung einer ‚Fullfilment Software‘, die Ausgestaltung eines ‚Kompetenzzentrums‘ sowie eine zunehmende Just-in-Time-Produktion sollen laut Expert/ innen den Online-Handel in der Werkstatt schneller und fehlerfreier gestalten, höhere Auftragszahlen ermöglichen und im Wettbewerb um Aufträge einen Vorteil verschaffen. Im Zuge dessen passen Werkstätten nach Auskunft der Werkstattleitungen ihre Arbeitsweise an reguläre Bedingungen in der Logistik an und kooperieren mit entsprechenden Dienstleistungsanbietern. Die Orientierung an Unternehmen des allgemeinen Arbeitsmarktes führt dazu, dass einige Werkstätten seit den 2010er Jahren termingebundene Aufträge annehmen (müssen), die zu einer höheren Frequentierung und damit höheren Leistungsanforderungen in Werkstätten führen, wie die Bereichsleitungen ausführen. Diese zunehmende Kundenorientierung führt zu einem häufigen Wechsel von Auftraggeber/ innen, wodurch die Werkstätten teilweise erheblichen Anpassungsleistungen hinsichtlich ihrer betriebswirtschaftlichen Führung ausgesetzt sind. Werkstätten orientieren sich damit stärker an den Leistungsvorgaben des ersten Arbeitsmarktes und sind zugleich vor die Herausforderung gestellt, ihre Arbeit im Sinne der Rehabilitation an die Bedürfnisse der beschäftigten Personen anzupassen. Gruppenleiter/ innen, die die neuen Programmatiken umsetzen, d. h. die Erwartungen an die beschäftigten Personen kommunizieren und bei der Umsetzung der veränderten Arbeitsweisen und Leistungsansprüche Unterstützung bieten sollen, verweisen auf die damit einhergehenden Herausforderungen, den Bedürfnissen und Ansprüchen der beschäftigten Personen gerecht zu werden. Allein die Tatsache, dass von den erzielten Arbeitsergebnissen die Ent- VHN 2 | 2020 88 STEPHANIE CZEDIK, LISA PFAHL Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation FACH B E ITR AG gelte der Personen abhängen und getragen werden müssen, zwingt die Werkstätten zu einer betriebswirtschaftlichen Ausrichtung. Wenn sich aber die Arbeitsweisen in Werkstätten verstärkt an den Bedingungen in Unternehmen des allgemeinen Arbeitsmarktes orientieren und beschäftigte Personen einer immer stärkeren Leistungsorientierung in Werkstätten ausgesetzt sind, stellt sich die Frage, inwiefern ihr Status als Rehabilitand/ innen und damit die Zahlung eines Entgelts statt eines Lohns noch zu rechtfertigen sind. Die Leistungsorientierung führt zu einer Diskriminierung vor allem von Menschen mit Mehrfachbehinderungen und Lernschwierigkeiten - den Zielgruppen also, die den Personenkreis der Werkstätten darstellen. In dem Zusammenhang müssen ebenso mögliche Verdrängungen dieser Personengruppen aus den Werkstätten in die Beschäftigungs- und Förderbereiche diskutiert werden. Der im Mai 2018 neu konstituierte Beschäftigungs- und Förderbereich erhöht laut Bereichsleitungen die Möglichkeit, zwischen den Bereichen zu wechseln und ist u. a. dafür angedacht, einen leichteren Übergang vom Arbeitsin den Förderbereich zu ermöglichen. 6 Zusammenfassung und Diskussion der Ergebnisse Betrachtet man die gegenwärtigen Entwicklungen in den Werkstätten, dann zeigt sich, dass diese im Umfang stark gewachsen sind und sich ihre Beschäftigtenzusammensetzung verändert. Es scheint, als ob Werkstätten für behinderte Menschen auf den Entlastungsdruck des allgemeinen Arbeitsmarktes reagieren: Werkstätten stellen immer mehr Arbeitsplätze zur Verfügung und nehmen zunehmend unterschiedliche Personen(-gruppen) auf. Als Zulieferer werden sie im Sinne einer Lean Production Teil einer veränderten Produktions- und Dienstleistungskette und stehen im Wettbewerb um Aufträge. In der Anpassung an Bedingungen von Unternehmen auf dem ersten Arbeitsmarkt verändern Werkstätten ihre Organisation und Arbeitsweisen, was sich in einer zunehmenden Terminbindung von Arbeiten, einem häufigen Wechsel von Aufträgen und nicht zuletzt einer Einführung digitaler Assistenzsysteme darstellt. Im Alltag führt dies zu einem erhöhten Druck sowohl auf die Betriebs- und Gruppenleiter/ innen als auch auf die beschäftigten Personen in Werkstätten. Aus diesen Beobachtungen schlussfolgern wir: 1. In den Werkstätten kommt es zu einer Anpassung an den Strukturwandel des ersten Arbeitsmarktes. Immer mehr Menschen werden für ‚werkstattbedürftig‘ erklärt und werden in Werkstätten für behinderte Menschen beschäftigt. Diese wachsen und nehmen zugleich neue Personen(-gruppen) auf, die aufgrund psychischer Beeinträchtigungen vom ersten Arbeitsmarkt ausgeschlossen und in den Werkstätten als ‚Leistungserbringer/ innen‘ den dort neu formulierten Zielvorgaben gerecht werden können. Gleichsam gestalten Werkstätten ihre Arbeitsweise um und passen sich in ihrer wirtschaftlichen Ausrichtung verstärkt den Anforderungen des ersten Arbeitsmarktes an, wodurch sie wiederum auf jene neuen Personen(-gruppen) angewiesen sind, um die Arbeit zu bewältigen. Damit werden immer mehr und immer unterschiedlichere Personen(-gruppen) als werkstattbedürftig erklärt. Gleichsam stellen die steigenden Leistungsanforderungen in den Werkstätten die Werkstattfähigkeit von Menschen infrage, die mehr Unterstützung benötigen und unter diesen Voraussetzungen ggf. den Förderbereichen zugewiesen werden, in denen ihnen weniger Rechte und finanzielle Mittel zur Verfügung stehen. Das Konzept der Werkstattbedürftigkeit scheint sich den Erfordernissen des regulären Arbeitsmarkts anzupassen und wird entsprechend vonseiten der Kostenträger der beruflichen Rehabilitation sowie den Bereichs- und Werkstattleitungen umgedeutet. VHN 2 | 2020 89 STEPHANIE CZEDIK, LISA PFAHL Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation FACH B E ITR AG 2. Der in der Gesetzgebung angelegte Widerspruch zwischen einer anerkannten Erwerbsminderung bei gleichzeitigen Leistungsanforderungen in Werkstätten unter den Bedingungen einer zunehmenden wirtschaftlichen Ausrichtung von Werkstätten für behinderte Menschen verschärft sich zu einem Paradox: Die Teilhabe an Arbeit gelingt für Rehabilitand/ innen nur unter der Prämisse einer verminderten Leistungs- und Erwerbsfähigkeit, diese jedoch darf die steigenden Leistungsanforderungen in Werkstätten nicht unterschreiten. Unter diesen Voraussetzungen formulieren Gruppenleiter/ innen in Werkstätten, dass sie den Auftrag der Rehabilitation immer schwerer umsetzen können und sich zunehmend daran orientieren (müssen), die Auftragsarbeit zu erfüllen. 3. Behinderung ist im Kontext von beruflicher Rehabilitation nicht zuvörderst als medizinische, sondern als soziale Kategorie zu verstehen, die über die Zuschreibung von Erwerbsminderung institutionell hergestellt und aufrechterhalten wird. Die verstärkte Anerkennung von Erwerbsminderung lässt sich vor dem Hintergrund der Abhängigkeit der Werkstätten vom ersten Arbeitsmarkt erklären - sowohl als ‚Auffangbecken‘ für Personen, die aus Letzterem ausgeschlossen werden, als auch in ihrer Rolle als Zulieferer für Unternehmen des ersten Arbeitsmarktes. Die gestiegenen Anforderungen auf dem ersten Arbeitsmarkt und der zunehmende Ausschluss von Personen führen dazu, dass immer mehr Menschen als voll erwerbsgemindert und somit werkstattbedürftig gelten. Gleichzeitig steigen die Anforderungen an erwerbsgeminderte Personen aufgrund von (neo-)liberalen Anpassungen der Werkstätten an Bedingungen des ersten Arbeitsmarktes. Die Grenze zwischen erstem und zweitem Arbeitsmarkt, d. h. zwischen ‚erwerbsgemindert‘ und ‚erwerbsfähig‘ und in dessen Folge zwischen ‚behindert‘ und ‚nicht-behindert‘ verliert hier mehr und mehr an Schärfe. Der soziale und arbeitsrechtliche Status von Rehabilitand/ innen, insbesondere ihre Abhängigkeit von sozialstaatlichen Zuweisungen, ihr lediglich arbeitnehmerähnliches Rechtsverhältnis und die damit einhergehende Versagung von Lohnzahlungen, erscheint als fragwürdige Lösung für die Probleme des allgemeinen Arbeitsmarktes. Die hier eingenommene Perspektive auf ein Angebot der beruflichen Rehabilitation verweist letztlich auf die enge Verflechtung zwischen dem zweiten und dem ersten Arbeitsmarkt. Der zweite Arbeitsmarkt kann nur in einem engen Zusammenhang mit dem ersten Arbeitsmarkt beschrieben und verstanden werden. Es handelt sich in diesem Sinne nicht, wie in den öffentlichen Debatten oft dargestellt, um einen ‚Sonderarbeitsmarkt‘. In rechtlicher Perspektive stellt der zweite Arbeitsmarkt zwar einen ‚gesonderten‘ Arbeitsmarkt mit ‚gesonderten‘ Arbeitsrechten für die betroffenen Personen dar, doch zeigen unsere Ausführungen, dass die Werkstätten sensibel auf Veränderungen des ersten Arbeitsmarktes reagieren und entsprechend darauf angewiesen sind. Aus Perspektive der Disability Studies wird Behinderung hier in einem bestimmten institutionellen und politischen Konstruktionsprozess als Erwerbsminderung dargestellt. Behinderung wird über die arbeitsmarktpolitische Technik der Erwerbsminderung zu einem sozialen Phänomen, das ohne den Strukturwandel von Arbeit nicht in Gänze zu verstehen ist. Zugleich wird die Markierung einer Behinderung zur Voraussetzung, um am Arbeitsleben teilzuhaben, und entbindet im Zuge einer Ökonomisierung des zweiten Arbeitsmarktes nicht von der neosozialen Pflicht, sich an wirtschaftlichen Maximen auszurichten. Die Maßnahmen der beruflichen Rehabilitation dienen weniger dazu, die Hilfebedürftigkeit auszugleichen oder Hilfeleistungen zu verringern, sondern vielmehr sind sie notwendig, um die Inanspruchnahme von Hilfeleistungen gesellschaftlich zu rechtfertigen und Hilfebedürftigkeit entsprechend zu legitimieren. VHN 2 | 2020 90 STEPHANIE CZEDIK, LISA PFAHL Aktivierende Arbeitsmarktpolitiken und berufliche Rehabilitation FACH B E ITR AG Die UN-BRK stellt demgegenüber die Rechte individueller und kollektiver Subjekte in den Vordergrund und bricht damit mit der Rationalität eines aktivierenden Sozialstaates. Für eine gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderungen am Arbeitsleben müssen gemäß der UN-Konvention angemessene Vorkehrungen (Art. 2 UN BRK) getroffen und Barrierefreiheit hergestellt werden. Dafür müssen sich der Arbeitsmarkt sowie das Rehabilitationssystem an die Bedürfnisse und Erfordernisse von Menschen mit Behinderungen auf kollektiver sowie individueller Ebene anpassen. Vor dem Hintergrund der dargestellten Entwicklungen bleibt zu fragen, ob sich Werkstätten als Teil kapitalistischer Vergesellschaftung weiter liberalisieren oder sich in Zukunft stärker an ihrem gesetzlichen Auftrag der Inklusion aller Menschen orientieren. Anmerkungen 1 Werkstätten für behinderte Menschen stehen prinzipiell Personen(-gruppen) offen, die wegen „Art oder Schwere der Behinderung nicht, noch nicht oder noch nicht wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden können“ (§ 219 Abs. 1 SGB IX). Der Beschäftigung in einer Werkstatt liegt ein arbeitnehmerähnliches Rechtsverhältnis zugrunde: die Beschäftigten sind keine Arbeitnehmer/ innen (§ 221 Abs. 1 SGB IX), erwerben aber Rentenansprüche und führen Sozialbeiträge ab. Sie erhalten keinen Lohn, sondern ein Entgelt; dieses lag 2017 im Bundesdurchschnitt bei etwa 210 Euro monatlich (BAG, 2019) bei einer Wochenarbeitszeit von circa 35 bis 40 Stunden (§ 6 Abs. 1 WVO). 2 Es handelt sich um das Dissertationsprojekt (gefördert durch die Hans-Böckler-Stiftung) von Stephanie Czedik, in dem seit 2017 Feldforschung zu Werkstätten betrieben wird. Es werden teilnehmende Beobachtungen des Werkstattalltags durchgeführt und Gespräche mit beschäftigten Personen, (Gruppen- und Betriebsstätten-) Leitungen sowie Mitarbeitenden (der Bundes- und Landesarbeitsgemeinschaften) der Werkstatträte geführt. Bildmaterialien, Akten und Dokumente, die in den Feldaufenthalten erhoben wurden sowie allgemeine Gesetzesgrundlagen dienen einer Analyse von institutionellen Praktiken und Herstellungsprozessen der sozialen Wirklichkeit in diesen organisationalen Zusammenhängen (vgl. Czedik, 2020 i. E.). 3 Die statistischen Zahlen in unseren Ausführungen beziehen sich auf Personen, denen über amtsärztliche Begutachtungsverfahren bei einem ‚Grad der Behinderung‘ von mindestens 50 Prozent der Status „schwerbehindert“ zuerkannt wird, der zu Begünstigungen bzw. Benachteiligungen im Sozialstaat führt. 4 Bei einem Außenarbeitsplatz handelt es sich um einen ausgelagerten Arbeitsplatz der Werkstatt auf dem regulären Arbeitsmarkt. 5 Die Regelung führt dazu, dass Personen, die diesen Anforderungen nicht gerecht werden, auch nicht in den Arbeitsbereich der Werkstätten aufgenommen werden. Der Ausschluss von Werkstattbeschäftigung wird mit zu hohem Pflegeaufwand oder Selbst- oder Fremdgefährdung der Beschäftigten begründet (§ 219 SGB IX). Literatur Arnade, S. (2006). Arbeit und Behinderung unter Gender-Aspekten. In G. Hermes & E. Rohrmann (Hrsg.), Nichts über uns - ohne uns! , 211 -233. Neu-Ulm: AG SPAK Bücher. BAG WfbM (2008). Platzbedarf 1994 bis 2005 und Prognose con_sens. 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